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Schweizer im Ausland: Bürgerinnen zweiter Klasse

Verspätete Abstimmungs-Post: Die Lösung liegt im früheren Versand

Auf den ersten Blick fällt das schlankere Erscheinungsbild des Abstimmungsbüchleins auf. Aber es gibt noch weitere, wichtige Erneuerungen. swissinfo.ch/Marie Gfeller

So wie die Schweiz ihre Abstimmungsunterlagen an die Bürgerinnen und Bürger ins Ausland sendet, sind Verspätungen die logische Folge. Betroffen ist ein Viertel von ihnen. Jetzt wurde eine neue Idee skizziert. 

Dieser Inhalt wurde am 26. April 2021 - 11:15 publiziert

Die Schweizer Abstimmungslogistik im Ausland funktioniert nicht. Für den Versand von der Schweiz zu den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern im Ausland und zurück sind gerade mal fünf Wochen einkalkuliert. In zu vielen Fällen reicht das nicht.

Parlamentarier Andri Silberschmidt hat das Thema kürzlich in einem PostulatExterner Link aufgegriffen. Der FDP-Nationalrat will nicht nur, dass Abstimmungscouverts versuchsweise per Diplomatenpost versendet werden. Er fordert auch, dass die Fristen für den Versand ausgedehnt werden. Der Bundesrat gab im Februar grünes Licht zum Versuch des Versands per diplomatischem Kurier. Dieser startet in den kommenden Wochen in Australien, Brasilien und Thailand, wie wir hier berichten: 

Auf Silberschmidts zweite Forderung – längere Versandfristen – ging die Schweizer Regierung aber nicht ein. Sie antwortete, dass sich verspätete Sendungen nicht vermeiden liessen, "solange Stimmunterlagen physisch versendet werden und brieflich gestimmt wird."

Nur: Stimmt das wirklich?

Die Stimm- und Wahlcouverts, welche die Schweiz ins Ausland versendet, überlässt sie fremden Postdiensten – und alle Äusserungen des Bundes führen zum Schluss: Da herrscht höhere Gewalt, das liegt nicht mehr in unserer Macht. Die Problematik besteht seit 1992, als die briefliche Stimmabgabe für die Fünfte Schweiz eingeführt wurde. Die systematischen Verspätungen führten zu intensiven Bemühungen der Auslandschweizer-Organisation ASO für die Einführung eines Schweizer E-Voting-Systems. Lange lobbyierte diese mit Erfolg, bis 2019 Sicherheitsbedenken zu einem Ende aller entsprechenden Versuche führten.

Betroffen sind 50'000 Personen

Auf absehbare Zeit bleibt die Briefpost darum der einzige Weg. Wie viele Couverts effektiv zu spät kommen, weiss nicht einmal die Post. "Wir führen darüber keine Statistik und verfügen auch nicht über einen Code oder eine Datamatrix, welche statistische Auswertungen erlauben würden", sagt Post-Sprecher Oliver Flüeler.

Man kann sich der Zahl aber annähern.

Von allen 776'000 Schweizer Bürgerinnen und Bürger im Ausland sind 207'000 ins Stimmregister eingetragen. Das gibt ein Verhältnis von 3,8 zu 1 – eine von 3,8 Personen nimmt also weiterhin am demokratischen Geschehen in der Heimat teil. 191'000 Bürgerinnen und Bürger leben gemäss Auslandschweizer-Statistik 2020Externer Link in den Ländern, in denen die angegeben Beförderungszeiten der Post im schlechten Fall für den Hin- und Rückversand der Stimmcouverts nicht reichen (blau eingefärbt in der zweiten Weltkarte weiter unten).

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Wenden wir das statistische Verhältnis von 3,8 zu 1 auf diese Länder an, kommen wir auf 50'000 eingetragene Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, die mit einiger Wahrscheinlichkeit nicht an den Schweizer Urnengängen partizipieren können.

Das ist ein Viertel aller Stimmwilligen Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer.

Das erklärt zu einem Teil, warum die Stimmbeteiligung der Fünften Schweiz chronisch deutlich tiefer liegt als im Inland. Diese lag bei der Fünften Schweiz in den letzten zehn UrnengängenExterner Link im Schnitt bei 28 %, während sie in der Schweiz selbst 45% betrug.

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Ohne Verspätungen – ohne Ausschluss eines Viertels aller Stimmwilligen – wäre die Beteiligung der Fünften Schweiz wahrscheinlich höher gelegen.

Der Schweiz fehlen 15'000 Stimmen

Die Betrachtung der Stimmbeteiligung ist wichtig, weil in einer Demokratie nicht eine Zahl von Stimmberechtigten entscheidet, sondern nur jene, die effektiv abstimmen. Nehmen wir also ein Elektorat von 50'000 Personen, das ausgeschlossen bleibt und geben ihm als Annahme eine durchschnittliche Stimmbeteiligung von 28%. Dann kommen wir auf knapp 15'000 Stimmen, welche der Schweiz bei jedem nationalen Urnengang potenziell fehlen – oder einen Unterschied machen können.

Denn die Schweizer Demokratie bringt immer wieder sehr knappe Resultate hervor. In den letzten zehn Jahren wurden vier Volksabstimmungen durch weniger als 20'000 Stimmen Unterschied entschieden: die Masseneinwanderungsinitiative 2013, das Radio- und Fernsehgesetz 2014, die Mehrwertsteuererhöhung für die AHV 2017 und die Kampfjetbeschaffung 2020.

Nicht mitgezählt haben wir die zahlreichen kantonalen Vorlagen mit ebenfalls teils äusserst knappen Resultaten. Als schicksalshaft in Erinnerung bleibt die Abwahl von Filippo Lombardi aus dem Ständerat. Ausgerechnet der Vater des Auslandschweizer-Gesetzes verpasste seine Wiederwahl um 45 Stimmen, die aus der Diaspora wohl noch dazugekommen wären.

Es versteht sich: Die Ausgeschlossenen sind frustriert. Ihre Stimme ist ihnen wichtig und ihre Teilhabe ist schliesslich vorgesehen. Doch die Schweiz schafft es vom System her nicht. Sie scheitert – im Zeitalter der Digitalisierung – an den praktischen Tücken des Briefversands. Dass daran fast 30 Jahre lang nichts geändert wurde, heisst auch: Der Bund nahm das in Kauf.

Gibt es ein Recht auf Partizipation?

Hat die Fünfte Schweiz ein Recht an den Schweizer Urnengängen teilzunehmen? Hier windet sich die offizielle Schweiz.

Verbrieft ist, dass die Fünfte Schweiz teilnehmen darf, das ist die grosse Errungenschaft des Auslandschweizergesetzes. Doch dieses sagt nur: Man darf, wenn man kann. Gleich zu Beginn warnt der BundExterner Link alle, die sich ins Stimmregister eintragen wollen: "Bitte beachten Sie, dass die Eidgenossenschaft das gute Funktionieren ausländischer Postbetriebe nicht garantieren kann." Gleichzeitig hält das AuslandschweizergesetzExterner Link nicht explizit fest, bis zu welchem Mass der Bund dazu beitragen soll, Hindernisse beiseite zu räumen. Festgehalten ist nur, dass er die elektronische Stimmabgabe fördern kann, (nicht muss). Ebenso kann erExterner Link "andere Massnahmen fördern, die (…) die Ausübung der politischen Rechte unterstützen."

Zusammengefasst: Die Schweiz hält zwar an mehreren Stellen fest, dass ihrer Diaspora politische Rechte zustehen. Sie zeigt sich teilweise willens, diese zu ermöglichen. Sie verpflichtet sich aber zu nichts.

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Die Post gibt die Beförderungszeiten in einzelne Länder in Zeitspannen an. Wir haben diese in zwei Grafiken dargestellt. Die erste zeigt die Karte einer optimalen Welt: Hier funktionieren alle Postdienste der Welt im schnellstmöglichen Modus.

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Die zweite Karte zeigt die Welt mit den schlechtest angenommenen Beförderungszeiten, sie bildet also die Worst-Case-Zustellung ab.

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Die Karten zeigen: Herrscht nicht gerade eine Pandemie, läuft es generell in Europa mit Ausnahme von Tschechien und Ungarn zügig.

Recht schnell geht die Post im Optimalfall auch in grosse Teile Asiens, nach Australien, Kanada und nach Nord- sowie Ostafrika.

Am längsten dauert der Versand in die USA, nach Südamerika und in grosse Teile Afrikas.

Warum nicht früher auf die Post?

"Die Zustellung von Sendungen misst sich an der Qualität der Dienstleistungen der jeweiligen Auslands-Postgesellschaften", sagt Post-Sprecher Oliver Flüeler.

Die Logik sagt aber: Je früher etwas abgesendet wird, desto eher kommt es an. Warum also nicht einfach früher absenden, wie es im Postulat von Andri Silberschmidt gefordert wird?

Das ist der Kern: Es offenbart sich ein – absolut hausgemachter – Zielkonflikt. Es gibt eine Überlappung von Mindestfristen.

Die Post fordert in einem FactsheetExterner Link für den Auslandversand eine Frist von mindestens fünf Wochen. Konkret schreibt sie den Kantonen und Gemeinden: "Bitte denken Sie daran, Wahl- und Abstimmungsunterlagen ins Ausland deutlich früher aufzugeben, damit eine fristgerechte Zustellung gewährleistet ist. Die Postaufgabe muss rund fünf Wochen vor dem Wahl- und Abstimmungstag erfolgen."

Fünf Wochen für Hin- und Rückversand: Das entspricht exakt der gesetzlichen Vorgabe – wenn man sie bis ins Letzte ausreizt. Denn früher als fünf Wochen vor der Abstimmung dürfen die Gemeinden und Kantone gar nicht versenden. Das ergibt sich aus den Gesetzen. Es gibt erstens das Bundesgesetz über die politischen RechteExterner Link. Dieses besagt, dass Abstimmungsunterlagen frühestens vier Wochen vor der Abstimmung zugestellt werden dürfen. Bei Zweitwahlgängen in den Kantonen sind die Fristen oft kürzer angesetzt.

Zweitens gibt es die Auslandschweizerverordnung. Sie wiederum lässt für den Versand ins Ausland eine zusätzliche Woche SpielraumExterner Link. Zusammen sind das: Fünf Wochen.

Die Kantone geben sich Mühe

Damit der Versand aber fünf Wochen vor dem Urnengang erfolgen kann, müssen Gemeinden und Kantone die Fristen systematisch ausreizen.

Tun Sie das?

Wir fragten bei sämtlichen Kantonen nach. Die Antwort lautete überall: "Ja" oder "Nach Möglichkeit Ja". Die Antwort des Kantons Luzern schildert den Ablauf, wie ihn praktisch alle Kantone pflegen: "Die Lieferung der Abstimmungsunterlagen durch den Bund erfolgt üblicherweise 6,5 bis 7 Wochen vor der Abstimmung. Danach werden die Stimmrechtsausweise im Kanton Luzern gedruckt und die Unterlagen werden für den Versand ins Ausland verpackt. Die Übergabe an die Post erfolgt rund 5,5 Wochen vor dem Abstimmungssonntag."

Dann kam die Pandemie. Verspätungen nahmen weltweit zu. Darum erlaubte der Bundesrat den Kantonen, eine zusätzliche Woche früher zu versenden, also 6 Wochen vor dem Urnengang. Dass diese Woche aus dem Hut gezaubert werden konnte, ist für sich schon bemerkenswert, immerhin hätte diese Möglichkeit in den 30 Jahren zuvor ja auch bestanden.

Haben die Kantone beim Urnengang vom 7. März von dieser Zusatzfrist Gebrauch gemacht? Von den meisten kam auf unsere Nachfrage hin ein klares "Ja". Nur drei Kantone antworteten einschränkend. Glarus schrieb: "Nein, die Gemeinden stehen schon mit dem normalen Versand zeitlich unter Druck." Solothurn schaffte es nicht, weil in diesem Kanton Wahlen waren und "das Wahlmaterial noch nicht vorlag". Das Tessin schreibt: "Der Versand des Stimmmaterials ist Sache der Gemeinden. Bis heute hat der Kanton keine konkrete Empfehlung zu diesem Thema abgegeben."

Potenzial für Verbesserungen

Was kann man denn noch optimieren? Klar ist: Jeder Tag, um den der Versand früher erfolgt, hat auf das Eintreffen der Stimmcouverts positiven Einfluss. Tendenziell sind darum jene elf Kantone besser im Rennen, die den Versand zentralisiert vornehmen und nicht noch an die Gemeinden delegieren. Hier liegt Potenzial zur Optimierung: Je zentraler der Versand erfolgt, desto eher kommen die Couverts an.

Es gibt weiteres Potenzial. Viel verbessern könnte man mit einem Priority-Versand. Das würde aber enorme Kosten verursachen. Und die würden vorwiegend bei Gemeinden und Kantonen anfallen. Darum wäre eine solche Massnahme kaum schweizweit durchsetzbar. Angesichts der relativ tiefen Stimmbeteiligung wäre ein privilegierter Versand an die Fünfte Schweiz zudem auch politisch schwer umzusetzen – immerhin 70% aller Stimmcouverts im Ausland werden ja gar nie benutzt.

Was drei Wochen ausmachen 

Es gibt aber auch die andere Seite: Zahlreiche Stimmbürgerinnen und Stimmbürger im Ausland nehmen zumindest für den Rückversand bereits Kurierdienste oder kostspielige Express-Angebote in Anspruch. Ihnen ist die Partizipation an der Schweizer Demokratie teils bis zu 120 Franken Portogebühr wert. Das Postulat Silberschmidt hat auch das berücksichtigt: "Eine allfällige Kostenbeteiligung von Auslandschweizerinnen und -schweizern in abgelegenen Gebieten kann geprüft werden", ist darin festgehalten.

Günstiger bliebe aber in jedem Fall: Früher auf die Post.

Wir haben obige Karte mit den Worst-Case-Zustellung genommen und mit der Annahme hinterlegt, dass die Schweiz die Couverts 3 Wochen früher als bisher, also 8 Wochen vor dem Abstimmungstermin versendet hat. Das sieht dann so aus:  

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Es zeigt sich: Selbst im schlechtest angenommenen Fall würde ein Hin- und Rückversand in praktisch alle Länder rechtzeitig funktionieren.

Aber wäre das überhaupt möglich? Es ist ein Gedankenspiel, eine Arbeitshypothese, die zum Beispiel ausser Acht lässt, dass eidgenössische Vorlagen oft auch mit kantonalen vermischt und versandt werden. Dennoch: Eine wesentliche Verbesserung könnte ein früherer Versand der Stimmcouverts ohne Abstimmungsbüchlein bringen.

Bremsklotz Abstimmungsbüchlein

Denn dieses erweist sich in der Realität als der eigentliche Bremser. Redaktion, Produktion und Distribution bilden einen Flaschenhals. Würde das Abstimmungsbüchlein beim Versand nicht abgewartet, könnten die reinen Stimmunterlagen, die für den Rückversand in die Schweiz nötig sind, viel früher versandt werden. Die Abstimmungsinformation müssten sich Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dann online abholen.   

Nun weiss man in der Schweiz: Das Abstimmungsbüchlein ist eine Ikone der direkten Demokratie. Weniger bekannt ist allenfalls, wie gut es auch gesetzlich geschützt ist. Ein Bundesgerichtsurteil besagt, dass die Gesetzestexte, über die abgestimmt wird, den Abstimmenden zwingend vorliegen müssten. Man findet diese – im Abstimmungsbüchlein.

Gesetze, die im Wege stehen

Es war die Bundeskanzlei, die uns auf diesen Umstand aufmerksam machte. Wir hatten dort nachgefragt, wie viele Wochen gewonnen werden könnten, wenn man beim Versand auf das Abstimmungsbüchlein verzichte. Die Antwort darauf blieb man uns schuldig, umfassend wurde aber unsere Erkundigung nach allfälligen Hindernissen beantwortet.

Tatsächlich bedürfte eine solche Idee einiger Gesetzesänderungen. "Wann diese Unterlagen frühestens verschickt werden dürfen, ist rechtlich geregelt", sagt Beat Furrer, Sprecher der Bundeskanzlei. Heute wäre es "rechtlich möglich, das Abstimmungsbüchlein früher abzugeben als die zur Stimmabgabe nötigen Unterlagen; umgekehrt aber nicht", ergänzt er.

Die Bundeskanzlei stellt die Abstimmungsbüchlein her. Man wird sich dort hüten, diesem an den Leib zu rücken. Anzunehmen ist aber auch: Eine Diskussion darüber könnte einen alten Widerspruch im Schweizer Demokratie-System aus der Welt schaffen – ohne grössere Opfer oder Kosten zu hinterlassen.

Dieser Artikel wurde am 27.4.2021 korrigiert. In einer früheren Version stand zum Pilotversuch zu einem Botschaftsversand, dass Abstimmungs-Couverts direkt von der Bundeskanzlei ins Ausland gehen. Korrekt ist, dass auch hier der Versand über die Kantone erfolgt.

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