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Affaires étrangères

À quel point la Suisse est-elle vraiment neutre?

Alors que d'autres États disent adieu à la neutralité classique, la Suisse s'accroche obstinément à son rôle particulier. Toutefois, elle aussi s'est éloignée du concept traditionnel de neutralité. Et elle doit faire face à de nouveaux défis.

Ce contenu a été publié le 31 mars 2021 - 13:40
Philip Schaufelberger (illustration)

Lorsque les puissances victorieuses de Napoléon ont accordé à la Suisse la neutralité perpétuelle lors du Congrès de Vienne en 1815, l'accord prévoyait que la Confédération ne participerait pas aux conflits et ne fournirait pas de mercenaires, en échange de quoi aucune autre guerre ne serait menée sur son territoire.

Au cours du XXe siècle, le droit de neutralité, défini de manière plutôt étroite, fait place à une politique de neutralité volontaire: les États neutres se comportent en politique étrangère de manière à ce que les autres pays se fient à leur neutralité et croient qu’ils resteraient en dehors d’un potentiel conflit.

De nombreux États européens auparavant neutres, comme la Belgique, le Luxembourg, le Danemark et la Norvège, rejoignent l'OTAN, une alliance de défense militaire. Cela était pourtant formellement interdit selon la tradition de la loi sur la neutralité. 

Après la fin de la guerre froide et son adhésion à l'UE, la Suède dit adieu à sa neutralité et se qualifie désormais de «pays sans alliance». En réponse à une question de swissinfo.ch, le ministère suédois des Affaires étrangères écrit: «Cette politique nous sert bien et contribue à la sécurité et à la stabilité dans notre voisinage». Une adhésion à l'OTAN n'est plus non plus un tabou pour la Suède. Le pays construit la sécurité avec les autres, affirme le ministère des Affaires étrangères. Ce dernier considère la solidarité comme le fondement de la politique de sécurité et de défense de la Suède.

La Suisse s'est également éloignée du concept traditionnel de neutralité pour se rapprocher de la communauté internationale: elle a rejoint l'Organisation des Nations unies en 2002. Depuis, elle doit aussi accepter les sanctions de l'ONU.

La Suisse part du principe que le droit de la neutralité ne s'applique pas aux missions militaires de l'ONU car, après tout, le Conseil de sécurité «veut rétablir la paix dans le monde». Ainsi, l'adhésion de la Suisse à l'ONU ne pose aucun problème. L'expert autrichien en droit international Peter Hilpold de l'Université d'Innsbruck estime quant à lui que «la neutralité au sens classique du terme est difficilement compatible avec une adhésion à l'ONU et encore moins avec une adhésion à l'UE».

La Suisse est même candidate à un siège non permanent au Conseil de sécurité de l'ONU. Selon le gouvernement, cela est compatible avec la neutralité car l'ONU n'est pas une alliance militaire et les mesures coercitives du Conseil de sécurité ne concernent que très rarement des guerres entre États.

L'ancienne ministre des Affaires étrangères Micheline Calmy-Rey expose également dans un livre les raisons pour lesquelles elle estime que la candidature helvétique est compatible avec la neutralité.

Selon l'experte en droit international Elisabeth Hoffberger-Pippan de l'Institut allemand de politique internationale et de sécurité à Berlin, la population n’est pas toujours consciente que l'adhésion à l'UE ou à l'ONU peut aller de pair avec une certaine dilution de la neutralité.

Lorsque l’Autriche a adhéré à l’UE, sa Constitution a dû être adaptée pour pouvoir mettre en œuvre des mesures en matière de politique étrangère et de sécurité commune incompatibles avec une compréhension traditionnelle de la neutralité autrichienne, constate l’experte. «À l'occasion de la deuxième guerre du Golfe, l'Autriche a autorisé les survols parce que le Conseil de sécurité des Nations unies avait autorisé le recours à la force», précise-t-elle.

En Suisse aussi, la perception de la neutralité et l’application de la politique de neutralité diffèrent.

«La Suisse n'a clairement pas non plus été neutre», déclare Stefanie Walter, professeure de relations internationales et d'économie politique à l'Université de Zurich. «Pendant la guerre froide, par exemple, la Suisse était implicitement du côté de l'Ouest. De plus, elle a une position sur les droits humains.» 

Certaines personnalités appellent d’ailleurs la Suisse à ne pas rester silencieuse face aux violations des droits humains.

D'autres estiment que la Suisse ne peut servir de médiateur que si elle ne prend pas position au préalable.

Peter Hilpold observe que les États neutres du XXIe siècle attendent un traitement spécial en échange de leur neutralité. Formulé de manière plus positive: «Ils associent la neutralité à une offre de services spéciaux à la communauté internationale, comme la Suisse le fait dans le domaine humanitaire ou avec ses 'bons offices'.»

Stefanie Walter considère également que c'est une force des États neutres de pouvoir agir en tant que médiateurs. La Confédération a un rôle particulier à jouer à cet égard: «Contrairement à l'Irlande, l'Autriche et la Suède, la Suisse a décidé de ne pas devenir membre de l'Union européenne», explique-t-elle. C'est aussi pourquoi la Suisse est perçue comme plus neutre, ajoute l’experte.

Peter Hilpold partage cet avis: «Le fait que la Suisse ne soit pas membre de l'UE confère à ce pays un rôle absolument particulier». Pour lui, la Suisse a façonné la neutralité à bien des égards, selon ses propres idées et besoins. «La communauté internationale a, au moins tacitement, accepté la conception helvétique et ainsi le rôle particulier joué par le pays sur la scène internationale.»

La Suisse doit maintenant faire face à de nouveaux défis. Si les guerres interétatiques sont devenues rares, les cyberguerres sont en augmentation. En principe, la neutralité suisse s'applique également dans le monde virtuel, mais de nombreuses questions restent encore sans réponse.

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