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自9·11迄今,联合国是如何帮助打击恐怖主义的?

坐落于纽约的联合国总部大楼(亦称联合国大厦,右),彼时几乎就位于双子塔视线范围之内。9·11恐怖袭击事件发生后,联合国安理会迅速采取强有力的行动,向所有国家施加了具有约束力的反恐义务。 Keystone / Ron Frehm

联合国在过去20年间所付诸的努力,虽有助于打击恐怖主义,但同时也无形中加剧了人权方面的紧张局面,其中就包括纽约和日内瓦各大联合国机构之间的紧张关系。

此内容发布于 2021年09月11日 - 09:00

2001年9月11日恐怖袭击事件发生后不久,联合国安理会(United Nations Security Council)便随即通过了一项决议,郑重宣告恐怖主义是21世纪对国际和平与安全的一个最严重的威胁,并规定各国需履行具有约束力的反恐义务。于2001年9月28日通过的联合国安理会第1373号决议外部链接,呼吁所有国家采取多项措施,具体包括在国内法规中确定恐怖主义行为为严重刑事罪行;通过有效的边界管制和对签发身份证和旅行证件的控制,并通过防止假造、伪造或冒用身份证和旅行证件,防止恐怖分子和恐怖主义集团的流动;打击制裁资助恐怖主义行为;就跨境执法展开合作;找出办法加紧和加速交流行动情报,解决恐怖主义分子滥用互联网的问题;以及预防监狱中出现激进化现象。由大约50名专家所组成的联合国安理会反恐怖主义委员会执行局(CTED),负责向联合国反恐怖主义委员会(UN’s Counter-Terrorism Committee)提交相关报告。该执行局的成立,旨在监测安理会第1373号决议的执行落实情况,其中也包括进行国家访问、做出专家评估并提出建议。

“想要让这么一项令人难以置信、如此强有力的决议在联合国安理会顺利获得通过,相对来说是比较容易实现的,因为毕竟双子塔就坐落于联合国总部大楼的视线范围之内,而且双子塔因9·11恐袭相继遭遇飞机撞击并最终倒塌,就发生在各国首脑为参加联合国大会聚首于纽约的两周之前,”业已卸任的前联合国纽约办事处助理秘书长及联合国反恐委员会执行局外部链接执行主任迈克·史密斯(Mike Smith)表示。

必须说服其所有成员国采纳并切实实施该决议的联合国大会,在实际行动上却要缓慢得多。然而就在2006年,各成员国在联合国大会上经协商一致通过了《联合国全球反恐战略》(UN Global Counter-Terrorism Strategy)外部链接,其包含四大支柱:消除有利于恐怖主义蔓延的条件;采取措施以防止和打击恐怖主义;建立各国防止和打击恐怖主义的能力以及加强联合国系统在这方面的作用;确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基的措施。

尽管进展缓慢,但在史密斯看来,联合国大会在2006年做出的举措要比第1373号决议更具分量,理由是“这一决策是由联合国192个成员国经协商一致通过的,此举赋予它强大的公信力,没有哪个人、也没有哪个国家能改变心意和立场,声称‘我们对此可并不认同’。联合国安理会实际上有权命令各国做事,但联合国大会无权这么做,不过联合国大会能够凭借其实际代表所有成员国这一事实,赋予某决议以更大的正当性、合理性。”

反恐与人权

2005年,总部设于瑞士日内瓦的联合国人权理事会(UN Human Rights Council)还设立了一项独立的“在反恐的同时促进和保护人权和基本自由问题特别报告员”(Special Rapporteur on Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism)的任务授权,以应对在所谓“反恐战争”背景下(即美国及其盟友用来称呼因9·11事件所引发的以消灭国际恐怖主义为目标的全球性战争)出现的侵犯人权行为。这一职务自2017年以来,便始终由爱尔兰籍律师菲奥诺拉·尼伊兰(Fionnuala Ní Aoláin)所担任。

她对联合国反恐工作给人权所带来的影响颇有微词。“迄今为止我们所见证的,是美国通过联合国这一渠道,将‘反恐正当化’作为一种话语几乎输出到了全世界;此外我们还能看到,联合国安理会所做出的一系列决议营造出了一种宽松空间,而这些决议等同于告诉每个国家:它们必须得制定本国反恐法,”她在接受瑞士资讯swissinfo.ch采访时称。她表示,像土耳其和斯里兰卡这样的国家已经滥用了这一点,将本应受国际法保护的行为-譬如公民言论自由和集会自由-视为犯罪,从而将这些行为界定为恐怖主义。“从来没有人发声指出这一点,”她继续介绍道:“因为我们拥有一套看似完美的‘君子协定’。之所以称其为‘君子协定’(即不落实在书面上,仅靠口头承诺而立下的非正式协定),是因为它是由那些国家自行协商达成的。从来没有人会要求他们就恐怖主义的定义做出解释。”

恐怖主义定义的缺席

继9·11事件发生之后,尤其是在美国和印度的推动下,联合国大会曾试图重振早已停滞不前的努力,以期针对“恐怖主义”达成一个统一的定义,然而最终以失败告终。原因很大程度上应归咎于当时以色列和巴勒斯坦之间的冲突尚未解决,而且无法在“恐怖主义分子”和“自由战士”的行动之间做出明确的政治区分。因此,各国被联合国方面允许自行对“恐怖主义”这一概念做出界定。虽然这种灵活性带来了一定的益处,其中就包括让联合国反恐框架得以进一步发展完善,但同时,这一做法也允许俄罗斯、中国、埃及、土耳其、菲律宾以及其他多个国家,对其他任何人都不会认为属于恐怖分子的团体或个人采取反恐措施,而这些“反恐措施”是在获得联合国批准的前提下进行的。

“这种做法为专制独裁政权滥用联合国的反恐框架创造了空间,”伦敦皇家联合研究所(Royal United Services Institute)高级副研究员、美国国务院前高级反恐官员埃里克·罗桑德(Eric Rosand)介绍称:“在9·11事件发生20年之际,这是我对整个联合国机制的公信力所存在的切实担忧之一,换而言之,你该如何防止各国滥用这套机制来对付公民社会、沙特阿拉伯的女性司机或记者呢?而它们的这种做法,有可能会让联合国在过去20年里在反恐领域所做出的一切佳绩都遭到破坏,付诸东流。"他认为,这是联合国需要在未来数年亟待处理的一个关键问题,因为“(恐怖主义)定义的缺席,会继续以缓慢的速度侵蚀、削弱联合国在该议程上的公信力”。

纽约与日内瓦之间的紧张局面

史密斯坦承,联合国旗下位于纽约的政治与反恐部门,和日内瓦的人道主义以及人权机构之间,始终弥漫着紧张气氛。在2006年至2013年担任联合国反恐委员会执行局执行主任期间,他曾试图推动纽约方面与日内瓦不同机构间的持续对话。

比如,倘若反恐委员会执行局对某个国家进行访问,并认为当地存在侵犯人权问题,那么它会设法让联合国人权事务高级专员办事处(简称为“人权高专办”,OHCHR)的成员加入到国家访问代表团中来。据史密斯介绍,当时,反恐委员会执行局还与联合国难民署(UNHCR)展开了高层密切合作。“我们曾就在难民社区内活动的恐怖组织所带来的特殊挑战进行了对话。在某一段时期内,我们一度非常努力地将联合国难民署和国际刑警组织(Interpol)聚集到一起,在这个异常棘手的领域分享信息。国际刑警组织掌握着联合国难民署所没有的、与恐怖组织存在关联的个人信息。而联合国难民署则设法管理着存在恐怖组织活动的难民营。”

罗桑德则表示,在他看来,与其说紧张局面存在于联合国不同机构之间,倒不如说是存在于它们的议程之间。《联合国全球反恐协调契约》(UN Global Counter-Terrorism Coordination Compact)外部链接汇集了约40家联合国机构参与,在十年前的基础上更前进了一步,“毕竟十年前,想让部分联合国人道主义和人权机构同时待在一个挂着反恐标识的房间里,甚至都是一件极其困难的事情,”他回忆道。而现如今,联合国下属机构正展开讨论并积极寻求合作方式,“不过指导其活动的议程、框架、决议或联合国报告,往往存在相互矛盾之处。”他表示,联合国反恐官员不会对类似中国、埃及和菲律宾这样的国家借反恐的名义侵犯人权的行为提出批评,但人权高专办的高级官员以及特别报告员则会这么做。“尽管如此,(他们的批评)并没有多大的分量,”他告诉瑞士资讯swissinfo.ch:“上述这些国家更倾向于倾听联合国反恐人员的意见,而不是那些人权官员。”

与时俱进

“我认为最初-也就是刚好在9·11事件发生之后,多边反恐领域基本呈现出一片荒芜的状态,因此,联合国安理会当时在反恐斗争国际化方面发挥了关键作用,”罗桑德表示。

不过在他看来,联合国安理会目前面临着另一个重大挑战:它似乎与当地的行动者、民间社会和本地社区相距甚远,而这些群体无法参与到安理会的决策过程中去。鉴于此,联合国安理会需要更接近这些群体,才能产生更大的影响力。“我认为,这就是安理会这些年来在如何理解恐怖主义威胁和反恐需求方面变得有些充耳不闻、没能跟上时代发展步伐的地方。而对恐怖主义威胁的理解和反恐需求,往往具有非常强的地域性。”

与阿富汗的关联

颇具讽刺意味的是,就在我们纪念9·11恐袭事件20周年之际,塔利班在阿富汗再度掌权。而当年正是9·11事件引发了以美国为首的阿富汗战争,从而将窝藏庇护恐怖主义分子的塔利班政权驱逐下台。随着当前塔利班重新掌控权力,过去所做的一切都意味着失败吗?

“目前围绕(美国)匆忙撤军这一决定到底有多糟糕,或者当地的武装部队是否应该在十年前就选择撤离阿富汗,有很多非常有趣的分析,”史密斯表示:“你可以就这些事情发表意见,但现实情况是,(美方)对阿富汗的介入干预,确实在很大程度上削弱了基地组织的攻击能力。”此外,他也担心塔利班的回归有可能会对世界各地的伊斯兰教徒起到激励作用,从而促使他们再度恢复活动。不过他也表示,如果这种情况真的发生,那么与2001年相比,各个国家有能力更好地做好应对恐怖袭击的准备。

“我不认为刚刚(在阿富汗)发生的事情就意味着我们此前所有的反恐工作都纯属浪费。绝对不是如此。”

(译自英文:张樱)

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